政治制度中结构的分离的哲学

在比较欧洲与美国的政治发展之时，必须区分“功能”与“权力”这两个概念．在这一章里，单数的“权力”指影响或控制他人行为的能力;“功能”则指活动的特殊类型，可以从不同的角度加以界定。我们将不使用复数的“权力”，因为大多数论家在使用它时指的是“功能”。这样才可以和美国的开国元勋们有共同的语言，去讨论立法、行政和司法功能或贝奇特所谓的荣誉和效率功能以及法律和政治功能，军事和民事功能，内政与外交功能。任何功能的行使都涉及某些权力。但功能与权力毕竟不同。两个法院可能具有类似或完全一样的司法功能，但是两者所拥有的权力却可能有大有小。两个机构的权力可能相仿，但它们所行使的功能在数量和实质上可能都有差别。因此，政府各机构就可能在权力上有大小之分，在功能上有专门化之分和重叠之处。

在欧洲，权威的合理化和权力的集中曾伴随着更为专门化的政府机构和部门的出现以及职能的区分。当然这些发展变化是对社会的日益复杂及其对政府要求的不断增加的反映。行政、立法、司法和军事机构发展成为半自主但又是从属的部门，它们以不同形式对行使主权的政治实体(君主或是国会)负责。反过来，各种功能分散于较为专门化的机构之中也加剧了各个机构之间权力的不平等。立法或是制定法律的功能比行政和执法功能具有更大的权力。

在中世纪的政府和都铎时代的政府之内，功能的专门化发展的并不充分。一个机构常常行使多种职能，而一种职能又常常由几个机构所分担。这就使各机构的权力趋于等同。都铎时代的英国政府是一种”权力(即功能)混合的政府”，即国会、王室和其它机构都行使着多种职能。在17和18世纪，英国政府逐步趋于集权和功能的专门化。正如波拉德所论说的，在大不列颠，“行政、立法和司法机构同源共生，并逐渐适应了各自特定的目的，因为没有职能的专门化，英国政府可能仍然还是原始的、低效率的。但是主权并未分割，权力也未分立。

相形之下，在美国，主权被分割，权力分立而各种功能则寓于众多不同的机构之中。这并非18世纪盛行的分权(即功能）的理论使然，二者甚不相干。真正将立法、行政和司法功能授于分立的机构就会给一个机构以立法功能的垄断权，这样就会集中权力。在某种程度这是洛克所希望的，更是杰斐逊所希望的。分权思想当然也能在孟德斯鸠的学说中找到，但是孟德斯鸠认识到，功能的严格划分会导致权力的不平等。他认为。“司法权从某种程度上说几乎等于零。”结果，为了能够真正分权，孟德斯鸠将立法功能划分给三个代表三种传统领域的不同机构之中。如同在都铎时代的英国一样，在美国的实践上，不仅权力因立法职能的分割而被分立，而且其它功能也由几个机构共同承担，这样便创立了一个均权的“制衡”制度。正如诺伊施塔特所说；“1787年制宪会议原打算建立一个分权(即分职)的政府，其实不然。毋宁说，它建立了一个由各个独立机构分享权力（职能)的政府。”这样，当欧洲进行政治机构职能分离和权力集中之时，美国却使职能的混合和权力的分割永久化了。

美国开国元勋们对于分权、以野心抑制野心并建立一个前所未有的复杂的制衡制度的热情，当然是众所周知的。然而，任何东西多少都有个代价。正如许多英国人所指出的，分权的一个显而  易见的代价就是政府缺乏效率。贝奇特争辩说，“一言以蔽之，英国宪法的制定原则是选择一个单一的至上权威并使之完善，而美国的原则则是保留多个至上权威，希望能以多补拙。”50年之后波拉德作了类似的比较，指出“为什么美国私营企业效率如此之而政府效率如此之低以及为什么对美国许多有识之士来说，美国政治如此缺乏吸引力，”正是分权造成的。但他希望，将来“美国能把主权托付给一个全国政府，而分权则应相应地降低到职能专门化的恰当水平。”然而事与愿违，美国政治机构依然是权力分立，职能交叉。立法与司法功能、荣誉和效率功能混于同一机构；立法职能分属众多机构，各不同的军事机构也不完全分立，凡此种种便是明证。

中世纪的政府不存在立法职能与司法职能的明确区分。在欧洲大陆，诸如阿拉贡大法庭和法国高等法院之机构，直至16世纪仍行使着重要的政治职能。当然，在英国国会本身直至17世纪之初仍主要被视为法院而不是立法机构。正如霍尔兹沃思所指出的 ：   法院在政府功能实行专门化之前，远不仅是个司法组织。在英国和其它地方，它们享有我们称为政治的功能，因而和当今欧洲大陆那些行使纯粹司法功能以及其它地区那些主要行使司法功能的机构有所不同。当政府各部门的职能已开始分离之后，法院仍继续行使较大的职能，这是由于法律至上的信念依然存在之故。这种信念乃是中世纪政治理论的主要特征。”在英国，法律的至上权威在17世纪的内战之中消失了，而司法与政治功能的混合状况也随之消失了。英国的法官遵循了培根而不是科克的教诲，变成“王位下的狮子”，不能“制约或反对君主的旨意”。到了18世纪，布莱克斯通已经可以直言不讳地说，法院无权宣布一项国会立法无效，不管这项立法是多么不合理。他说，承认了这项权力“就等于将司法权置于立法机构之上，那就会动摇整个政府。”国会已从高等法院演变为最高立法机构。

但在美国，司法与政治功能的混合依然故我。宣布法律是什么的司法权，变成了一种司法和立法的混合权，它可以告诉立法机关，什么样的法律是不允许的。美国司法审查的原则与实践在16世纪末期与17世纪初期的英国无疑只具雏形。的确，司法审查的完整概念意味着立法与司法功能有别。这在当时尚未被明确认识。尽管如此，都铎和早期斯图亚特法院确实运用普通法去“控制”国会立法，至少已可以在很大程度上重新解释国会立法的意愿。就

其仍旧表示司法与立法职能相混合而言，“这些行动并不代表自党的司法审查观念”。这种立法与司法职能的混合状况为美国法院所保留，并最终体现在司法审查的理论和实践上。如麦基尔韦恩所争辩的，美国法院的立法功能远大于英国法院，“因为在英国类 似的趋势为17世纪国会至上的新理论的发展抑制了”。与英国法院不同，“尽管我们各政府部门相互分离，美国法院仍然保留着都铎时代的许多不确定性。它们为政策问题和权宜之计所左右的程度，在当今的英国真是闻所未闻。最高法院屡屡按可能会改变初衷的原则行事，而这一原则对英国上院来说是绝对不能接受的。”托克维尔之后的外国观察家都把法院的“巨大政治影响”当作美国政府最令人惊异的和最突出的特征。    美国政府中司法与政治功能的混合也可以从律师在美国政治中一直起着突出的作用中看出。在14世纪和15世纪的英国，律师在国会事务的发展中起着重要的作用。在英国，国会和法律联合在一起，这与三级会议和法兰西高等法院的分离适成对照，而这种联合有助于维护国会的权威。在伊丽莎白时代的英国，律师在国会中的作用日益重要。例如，在1593年，43％的下院议员受过法律教育。在议会，议长和其他头面人物通常都是律师。后来，律师在英国国会中的重要性逐渐下降，到了19世纪，已是微乎其徽了。在20世纪大约只有20％的下议院议员当过律师。但在美国，无论是殖民地政府、州政府还是全国政府，都铎时代律师充当议员的遗风犹存，律师通常在美国立法机构中占多数或绝大多数。正如贝奇特所指出的，一切政治制度必须先获得权力，然后才使用权力。在现代英国政治制度中，这些功能分别由荣誉机构和效能机构行使。将每种功能分派给不同的机构是功能专门化的一个方面，而功能专门化则是现代化的一部分。当然这在君主立宪制中表现得最为明显，但在某种程度上也可以从所有现代政府中 看出。然而美国的政治制度，如同其它古老的欧洲政治制度一样，并未把荣誉和效率功能分配给不同的机构。美国政府的所有主要机构——总统、最高法院、参众两院以及各州的相应机构——都在不同程度上结合了这两种功能。当然这种结合在总统职位上表现得最为明显。几乎所有其它现代政治体制，从英国和斯堪的那维亚半岛国家的所谓立宪君主制，意大利、德国和戴高乐之前的法国议会共和国制到苏联和东欧的共产主义独裁制度，都将国家元首和政府首脑区别开来。而苏联还进而把国家元首与政府首脑和政党领袖区别开来。但在美国，总统一身而三任。这种职能的结合是其权力的主要来源，但也是对其权力的主要限制，因为一

项职责的要求常常与另一项职责的要求相冲突。这种多职责的结合保留了古老惯例。正如杰斐逊在1787年所宣称的，总统职位是作为一种“民选的君主”而设立的，它意在体现英国国王的广泛权力；而以总统为核心的政治也就是宫庭政治。

总统制的确是当今世界唯一幸存的那种曾流行于中世纪欧洲的立宪君主制。在16世纪，立宪君主既当朝又执政。但他是根据法律并顾及其臣民的权力与自由而实行统治的。福蒂斯丘在区分“政治与君主权力”(dominium p01itichm et’regale)和“君主权力”(dominium regale)时，所指的正是这类君主。在17世纪，新式的绝对君主取代了这类旧式立宪君主，把自己置于法律之上。此后，18、19世纪又出现了一种新的所谓“立宪君主制”，在这一制度之下，一个“尊贵”的君主统而不治。和绝对君主一样，他也是现代的产物，反映了集最高权力于一个机构的需要。但美国总统制却继续着最初的老式立宪君主制。在功能与权力方面，美国总统等于都铎时代的国王。无论在个性与能力方面还是在机构的职责方面，林登?约翰逊都远比伊丽莎白二世更象伊丽莎白一世。英国保留着旧君主制的形式，而美国则保留着其实质。今天美国仍有一位国王，而英国则徒有一顶王冠。

在大部分现代国家中，立法功能在理论上由一个人数众多的代议机构、国会或最高苏维埃行使。然而在实践上，它是由一小部分人，即一个在所有统治活动领域行使权力的内阁或常务委员会来行使的。但在美国，立法功能仍然分属三个不同的机构及其下属机关，很象欧洲中世纪晚期的立法职能曾经分属不同的会议及其组成机构。在全国范围内的这一措置与其说源于那一位欧洲理论家，毋宁说源于“1606到1776年间的殖民地制度史。”在各殖民地，议会、委员会和总督之间的关系，反映了16世纪晚期英国王室、贵族院和下院之间的关系。

在现代政治之中，权力在议会两个团体之间的划分与议会整体的实际权力一般成反比。最高苏维埃权力很小，但却是真正的两院制。英国国会权力较大，但实际上只是一院。然而只有美国保留了直接从16世纪继承下来的实际运作的两院精神。只有在都铎时代，国会两院才在形式上和实际上都彼此分离。“该世纪之初国会乃是一单一的机构，真正的两院制只是一种前景。”当该世纪 终了之时，下议院在“权力、地位和威望”上的增长使国会成为“王室和政府都必须刮目相看的政治力量。”在英国议会史上，16世纪代表着两院精神的巅峰时期。一院常常否决另一院通过的法案。为解决分歧，两院便诉诸会商委员会。最初这只是一种“临时程序”，在1571年，会商委员会变为“惯例”。在伊丽莎白时代的议会中，对于大部分议案，不是上院就是下院持有异议，因此都需要召集会商会议来解决。会商代表常常受命不得在某些条款上妥协。当两院所通过的文本有重大分歧时，会商委员会可以重拟整个法案，有时是在女王及其枢密大臣也会敦促并指导他们这样做。虽然这一切好象发生在当今，可实际上却是道道地地的都铎时代的古董。会商委员会程序被带进了殖民地立法机构，并进而扩展到美国国会。然而，在英国，确立内阁对下院负责之后，这一惯例逐渐废弃了。英国最后一次诉诸“自由会议”(在那里允许讨论，因而也就允许政治活动)大约是在1740年。

议会两院和行政首脑都参与立法过程的做法使美国还保留了许多其它类似都铎政府的立法方式。行使立法职能的议会必须将自己的某些工作委托给下属机构或委员会。这种委员会是在16世纪60年代和70年代的都铎议会中出现的。将议案提交委员会的作法很快几乎变成了普遍的惯例。随着委员会承担起愈来愈多的众议院职能，它们也就日益扩大并更成为常设机构。委员会还常常被那些对他们所审议的法律有特殊秘益的人们控制着。有关地方和地区问题的法案就出来自那些地方和地区的成员组成的委员会加以审议。到了16世纪末，那些较大的委员会演变成了常设委员会，负责审议涉及某一领域里的所有议案。下院在立法过程中所起的积极作用迫使它借助于这种委员会程序。而这些程序又在17世纪初期舶入了殖民地——特别是舶入了弗吉尼亚议会的下院——在那里这种形式很切合实际需要。150年以后委员会程序又被国会的早期会议所袭用。但与此同时，英国内阁的兴起瓦解了先前在国会中存在的委员会制度。下议院原来的常设委员会早在1832年正式停止工作之前就已形同虚设，与议会全体委员会没什么两样了。

立法功能的划分也将类似的职责赋予了都铎时代的下议院和后来美国立法机构的议长。都铎时代的议长是政治领袖，同时为王室和下院双方效力。他能否成功主要取决于他能否出色地平衡与协调这两项常常是相互冲突的责任。在下院中，他是“国王事务的总管”，但在御前，他又是下院的代言人及其权力和特权的护卫者。他可以通过对法案辩论程序的控制——但受下院否决权的限制一一和对“讨论问题的时间和方式”的影响来对国会施加很大影响。然而17世纪王室与国会之间的斗争使议长不可能继续对双方效忠，他基本上站到了国会一边。在1727—1761年间，昂兹洛担任议长时的不偏不倚的作法后来就成为19和20世纪议长所遵循的准则。这样，英国这个在效能和荣誉上都曾权重一时的议长职务便急剧地改变了性质，成为非政治的、中立的礼仪虚位。相比之下，在美国，都铎时代议长席位的政治性质延续到殖民地议会，并最终延续到联邦众议院。

由两院和行政首脑分担立法功能，给当代美国立法程序打上了鲜明的都铎时代的烙印。正如罗斯所指出的，在伊丽莎白时代的英国，“王室与国会之间的关系更象美国总统与国会之间的关系，而不象今天英国王室和议会之间的关系。”都铎时代的君主必须胁迫、哄骗、劝说下院制定他们所希求的法律。他们每每遇到强悍不羁的国会，它硬要推行国王所不希望的措施，辩论国王想回避的问题。当然，总的来说，国王的主要是经费要求的“立法计划”，一般能被通过。但有时下议院却不买帐，这时国王只得撤回或改变其要求。负责协调伊丽莎白与国会关系的伯利“始终密切注意着国会议程，并在议会与会期间从议会书记那里获得有关两院所有法案审议的进行情况。”为了赢得下院对其建议的支持，伊丽莎白常常给议会递送手谕或故意向议会“放风”，或者指导议长如何处理议会事务，或者“召见或传呼议会代表到白厅，当面予以申斥”，或者“御驾亲临，或由掌玺大臣代劳，向议会发表演说。虽然君王并不“缺乏对国会两院正在审议的、令圣上不悦的法案进行扼杀的手段”，但几乎每届国会总会通过若干国王所不喜欢的法案，这时国王就会行使否决权。虽然否决权更常用来反对私法案而非公法案，但重要的公法议案也有被国王所阻止的情形。在伊丽莎自一世治内，她共批准了429个法案，否决了大约71个法案。然而，否决权并不是一件可以不计得失而随意使用的武器，因为“政治作为一门可能性的艺术，就是都铎王朝的君主也摆脱不了它的纠缠。鲁莽或不慎地使用君主否决权会招致麻烦”。所以，亨利八世或伊丽莎白一世对国会所使用的战术与肯尼迪或约翰逊对国会所使用的战术，并无多大差别。类似的权力分配形成类似的行政与立法行为的模式都铎君主确实比美国总统优越的地方是，他们的若干(虽非全部)枢密大臣可以列席议会。这些枢密大臣是处理国会中王室事务的总管，行使着英国国会多数派领袖的职能。与多数党领袖一样，他们有时也会感到不得不把对国会的忠诚置于对王室的忠诚之上。然而，枢密大臣列席国会的作法从未被当作合意的而被完全接受下来。在17世纪，国会一直在设法让这些“官吏”吃闭门羹，终于导致了1701年通过的“王位继承法”。虽然此项法律的有关条文，即行政官员不得参加国会，几乎立即在英国失效，但后来却写入了美国宪法。这样，美国在实践上继承并发扬了英国早期政治思想和行为的一个方面，而后来英国的实践却另辟蹊径。故而，美国行政首脑与立法机关之间的关系使得美国内阁与行政长官颇似16—18世纪的英国内阁和枢密院。最能反映这种相似性和英国内阁作用的急剧变化的是，在美国，如同在18世纪的英国行政领导至今仍被称作“行政”，而在英国本土行政领导现在则被称作“政府”。

专门化的行政机构的分离过程，在欧洲也远比在美国发展的更为迅速。这种差异在军事机构方面表现得极为明显。一种现代化军事建制应拥有一支由募兵或征兵组成，并由一个职业军官团指挥的常备军。在欧洲，职业军官团出现于19世纪上半叶。截至1870年，欧洲大陆各主要国家都已建立起了职业军官组织的大部分主要制度。英国在军事专业化方面落后于欧洲，面美国又落后于英国。直至本世纪初，美国拥有的职业军官组织仅达到欧洲国

家好几十年前就已达到了的数目。政府各机构间的分权使政治与军事事务的混合长期不能解决，并且使客观的文官控制这一现代制度很难出现。在民事的大部分领域，美国人已经愿意把功能的分离和专业化功能作为现代化内在的甚至是可取的方面。然而即使在第二次世界大战之后，许多美国人对于民一军关系仍然信守着“溶合为一”的态度，并且相信军事领导和军事机构应当反映民间的态度和特质。

美国不愿意接受一支常备军，这一点也与欧洲远为迅速得多的军事现代化形成了鲜明的对照。16世纪欧洲的军事力量是由家卒、雇佣军和地方民兵组成的。在英国，民兵古而有之。都铎时代的君主正式以郡为单位组成了由总管指挥的民兵，以取代封建贵族的私人扈从。这一发展变化是向“国内安定、军事赢弱”迈进的一步。在1600年，“没有一个西方国家拥有一支常备军。在欧洲唯一的例外是土耳其。”然而到了该世纪之末，所有主要的欧洲强国都已拥有了常备军。军纪更为严明，军服开始统一，军规得以制定，武器实现了标准化，国家开始对军队实施有效的控制。法国的 常备军始自黎塞留；普鲁士于1655年始于选帝侯；英国则始于1660年的复辟时期。在英国，地方民兵在1660年以后依然继续存在，但其重要性逐渐下降了。

然而当民兵在欧洲开始衰落的时候，在美国，它却成为主要的军事力量。当一个社会的军事需要是防卫性的而非进攻性的，是间歇性的而非经常性的时候，．民兵乃是当然的军事制度。17世纪的殖民者继承并改进了曾在都铎时代的英国存在过的民兵制度。一个世纪之后，他们把民兵看作是民治政府的一部分，而把常备军看作专制君主制的象征。正如瓦兹所指出的，“在军事方面，美国革命战争在某种程度上是一次抗击英国常备军的反叛。”但就军事制度而言，它是一次反动的叛乱。乔治三世的常备军代表着现代性，殖民地的民兵则代表着传统主义。然而独立战争却使美国更加信守这种军事传统主义。对常备军的敌视并把民兵当作保卫自由人民的前沿阵线成了公众的信条和宪法准则——不管这与实际所干的相差多远。幸运的是，在19世纪，外部对于美国安全的威胁尚少，因此美国人民能够对一种低效率的军事力量——它当然保卫了美国人民，因为危险根本不存在——持乐观的信心而安然渡过那个世纪。然而动乱的20世纪开始了很久之后，民兵仍然是美国军事事务上的重要因素。这具体体现在国民警卫队的政治影响力和军事力量上。即使是在第二次世界大战之后，职业军事武装优于亦民亦兵武装的思想在大西洋西岸仍未被完全接受。